Начало Карта на страницата За контакти Switch to English
www.csd.bg
Quick search
 
CSD.bg
 
 
Корупцията при обществените поръчки: рискове и противодействие. Развитие на публично-частното партньорство
 
Информация за медиите

Поради високия корупционен риск обществените поръчки заемат приоритетно място в работата на Комисията за борба с корупцията към 40-ото Народно събрание. Вече на няколко свои заседния Комисията и Гражданският консултативен съвет към нея разглеждат възможностите за законодателни промени с цел ограничаване на корупционните практики при обществените поръчки и намаляване на фискалните щети от нея. Като поредна стъпка в тази насока на 16 май 2007 г. Комисията и Центърът за изследване на демокрацията организират кръгла маса, на която се представя най-новият доклад на Центъра Корупцията при обществените поръчки: рискове и противодействие.

В годишния Доклад за оценка на корупцията на Центъра за изследване на демокрацията обществените поръчки бяха определени като един от основните канали за реализация на административната и политическата корупция в страната. Само фискалните щети от корупцията при обществените поръчки за 2006 г. се оценяват на 1,2 млрд. лв. - загуби, съизмерими с очакваните годишни постъпления от европейските фондове в следващите 2-3 години. Източниците на този вид корупция остават предимно по високите етажи на управлението. Какво показват по-подробните данни от корупционния мониторинг на Центъра за изследване на демокрацията? На пръв прочит те изглеждат обнадеждаващи. През 2002 г. всяка втора фирма е споделила, че е плащала подкуп при участието си в търг за обществена поръчка. През 2007 г. признатите случаи на корупция намаляват пет пъти – една от 10 фирми е признала за подкуп. В същото време обаче, според оценката на бизнеса равнището на корупцията остава високо. Над 80% от кандидатите са се натъквали на опорочени процедури, а за 60% от тях корупцията е широко разпространена. Заедно със свиващият се дял на фирмите, които участват в процедури за обществени поръчки, тези резултати свидетелстват не толкова за намаляване на корупцията при обществените поръчки, а по-скоро за преориентирането ú от административните нива на управление, където доминира случайната, „малка” корупция, към високите равнища на отговорност, където преобладават по-структурирани мрежи на влияние и разплащане и където случайните участници са сведени до минимум.

Аналитичният доклад на Центъра за изследване на демокрацията Корупцията при обществените поръчки: Рискове и противодействие предлага диагностика на критичните области на корупционен риск в сектора на обществените поръчки и мерки за намаляването му. Във фокуса на доклада е секторът на енергетиката, където рискът от корупция при обществените поръчки е особено висок. Това се потвърждава и от последните сътресения по високите нива на управление по повод на обвинения в корупция в енергийния сектор. Причината е, че с процедури на обществени поръчки се разпределят огромни средства без адекватна система за предварителен и още по-важно последващ контрол по изпълнението на законодателството. Накратко, обратно на наложилата се практика непрекъснато да се променя законодателството, основната теза на доклада е, че големият проблем е по-скоро в контрола, отколкото в закона.

За илюстрация, по данни от 2005 г. обект на проверка от АДВФК (сега АДФИ) са били около 60% от процедурите, но те покриват само 36% от общата стойност на обявените през годината обществени поръчки. Около ¾ от проверените процедури са по Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки, които съставляват само 9% от стойността на сключените договори. За 2006 г. данните бяха оповестени миналата седмица и са дори по-лоши. Контролът би трябвало да е насочен в обратната посока, т.е. да се проверяват приоритетно големите сделки, с голям потенциален риск от загуба на обществени средства. Една съвременна система за оценка на риска би поставила във фокуса на контрола повечето сделки, които са с един участник или са с процедури на договаряне, за да се види дали отговарят на обществения интерес и на изискванията за максимална конкуренция. Такъв подход предполага система за оценка на риска както и прехвърляне на тежестта от доминиращия в момента контрол по законосъобразност към контрол по целесъобразност.

Още по-важно е да се разшири контролът на етап изпълнение на договорите. Обхватът на Закона за обществените поръчки достига до сключването на договора и съдържа клаузи само срещу т. нар. анекси, които отдалечават договора от спечелилата оферта. Няма гаранции срещу отклонение на самото изпълнение от сключения договор. Това е сериозен проблем при строителните работи и услугите, които съставляват над 2/3 от стойността на договорите за обществени поръчки в България. Всъщност това е и основната разлика с изискванията на ЕС по отношение на проектите, финансирани по Кохезионния и Сруктурните фондове, където най-важно е какви са крайните резултати.

Друг голям проблем е механизмът на обжалването. Ако той работи ефективно, може да разтовари в голяма степен отговорностите на контрола. След редица метаморфози обаче обжалването при обществените поръчки все още е далече от оптималния си вариант. Последната поправка повери функции по обжалването на Комисията за защита на конкуренцията (КЗК), но това едва ли го прави по-достъпен и надежден инструмент за участниците в процедурите. Натежават мненията, че трябва да се използва капацитетът на новата система на административните съдилища вместо ограничения капацитет на КЗК. В тази област се очаква и нова Европейска директива. Има какво да се желае и по отношение разширяването на кръга на засегнатите лица. Обществените поръчки се възлагат от името на данъкоплатците и за тяхна сметка, но те не са в позиция да атакуват тези решения в съда, ако не са преки участници в процедурите. Това е важен проблем там, където кръгът на участниците е сведен до един или двама, както е в енергетиката, например.

Енергетиката е особено важен сектор при обществените поръчки. В този сектор се изразходва голям дял от обществените средства, отредени за инвестиции, и той има значително влияние върху пазара на определени доставки, услуги и строителство. През последните няколко години около половината от най-големите по стойност възложители на обществени поръчки са енергийни предприятия. За разлика от повечето други отрасли на икономиката обаче, възлаганите обществени поръчки имат непосредствено въздействие върху всички граждани, като потребители на енергийни доставки и услуги. Това създава и по-високи очаквания за публичност и прозрачност. Обществените поръчки, възлагани от енергийните предприятия, обаче не винаги се ползват с обществено доверие. Нещо повече: поради строго експертния и затворен характер на водените дискусии често пъти не е възможен пълноценен обществен дебат по въпроси, които засягат всички. Например, темите се ограничават около целесъобразността на съществуването на АЕЦ Козлодуй и Белене, но не и около начина за изразходване на обществените средства, който много бързо се отразява в тарифите за крайните потребители. Статистиката показва наличието на много слаба конкурентна среда в енергетиката. Това положение се стимулира и от избягването на състезателните процедури за обществени поръчки. Само 21% от общия брой поръчки за периода 1.1.2004-1.7.2006 г. са възложени чрез открита процедура по Закона за обществените поръчки. Запазва се доминиращата тенденция за възлагане чрез процедури за договаряне – сумарно 51,3% от общия брой. Същевременно борсовите сделки са само 0,7 % (16 от общо 2139), въпреки че много от доставките са за типично борсови стоки. Преизчислена през стойността на поръчките, тази статистика е още по-драстична, тъй като някои от най-големите поръчки на десетилетието (в частност АЕЦ Белене) не преминават през прозрачни процедури по Закона за обществените поръчки. В тази връзка в доклада се предлага и формирането на система от индикатори за мониторинг на обществените поръчки въобще и в енергетиката в частност и предприемането на конкретни мерки в посока на повече конкуренция и прозрачност. Въз основа на анализа на досегашните практики в обществените поръчки в енергетиката такива индикатори могат да бъдат:
  • Необосновано нарастване на разходите на дружествата - производители на енергия и на електроразпределителните дружества в даден период от време;
  • Необосновано намаляване на печалбата на тези дружества в даден период от време при паралелно необяснимо повишаване на рентабилността на съпътстващи дейности, извършвани на базата на аутсорсинг или на други договорни партньори на тези дружества;
  • Незабавна смяна на управителните органи на добре работещи държавни енергийни предприятия след проведени избори без прозрачна и ясна мотивировка;
  • Многократно последователно провеждане на процедури за възлагане на обществени поръчки с един и същ предмет;
  • Необосновано прекратяване на процедури за възлагане на обществени поръчки;
  • Използване на едни и същи консултанти в различни роли и степен на доминиране на пазара на консултантски услуги;
  • Системно избягване на борсовите сделки при типични хипотези на закупуване на борсови стоки;
  • Хипотези на свързаност на фирми, една от които се явява консултант в инвестиционен проект, друга – купувач или консултант в приватизационна процедура, трета – договорен партньор на дружество – производител или дистрибутор на енергия на едро или дребно.


  • Има какво да се желае и по отношение на нормативната уредба на персоналната отговорност на възложителите и на уредбата на прекратяването и отмяната на процедури, която сега е доста по-либерална от европейската практика и дава възможност за сравнително безнаказано отменяне на процедури, ако не спечели фаворитът. Не на последно място, има редица мерки за ограничаването на корупцията в обществените поръчки, които остават извън системата на възлагане и изпълнение на обществени поръчки, но са много важни в контекста на мерките за ограничаване на политическата корупция. Те са свързани с финансирането на партиите, конфликта на интереси, регламентирането на лобистката дейност, на публично-частните партньорства и т.н. Без да се постигне напредък в тези сфери, едва ли могат да се очакват чудеса от оптимизирането на нормативната уредба и контрола в сферата на обществените поръчки.
     
    CSD.bg
     
    E-mail this page to a friend Начало | Карта на сайта | Прати като линк | Условия | Обяви | RSS фийд Горе     
       © Център за изследване на демокрацията. © designed by NZ