Home Site map Contact us Switch to Bulgarian
www.csd.bg
Quick search
 
CSD.bg
 
 
ИНИЦИАТИВА ЗА РАЗВИТИЕ НА СЪДЕБНАТА РЕФОРМА
 

ПРОГРАМА ЗА РАЗВИТИЕ НА СЪДЕБНАТА РЕФОРМА В БЪЛГАРИЯ

София 2000

СЪДЪРЖАНИЕ

Увод

1. Статут на магистратите – независимост и отговорност

1.1. Общи положения

1.2.Цели

1.3. Дейности

2. Съдебна администрация

2.1. Общи положения

2.2. Цели

2.3. Дейности

3. Усъвършенстване на правната основа на реформата

3.1. Общи положения

3.2. Цели

3.3. Дейности

3.3.5. Алтернативни способи за решаване на спорове


 

 

 

 

 

 

 

Увод

Настоящата програма е разработена от водещи български юристи в рамките на Инициатива за развитие на съдебна реформа, която обединява усилията на влиятелни неправителствени организации, представители на държавни институции и експерти, за подпомагане и успешно по-нататъшно развитие на съдебната реформа в България. Инициативата стартира през месец март 1999 г. с участието на: Алианс за правно взаимодействие, Европейска мрежа на жените в полицията – България, Камара на следователите в България, Правна инициатива за обучение и развитие (ПИОР), Съюз на съдиите в България, Съюз на юристите в България, фондация Съвременен наказателен процес, Център за изследване на демокрацията (действащ и като Секретариат на Инициативата), представители на законодателната, изпълнителната и съдебната власт.

Първият вариант на Програмата беше обсъждан в Центъра за изследване на демокрацията, включително и на Работна среща на 1 юли 1999 г., от представители на заинтересованите организации и институции. Той бе предоставен за мнение на неправителствени организации, професионални сдружения, държавни институции, медии, експерти и граждани.

Представяният преработен вариант е съобразен с направените бележки и предложения и е актуализиран към май 2000 г.

Съдебната реформа, предвидена в Конституцията от 1991 г., представлява единство от структурни и функционални промени, в които се изразява новата организация на съдебната власт.

С приемането на Закона за съдебната власт бе създадена законовата основа за структурните промени в системата на съдопроизводството - създадени бяха апелативните съдилища, Върховният касационен съд и Върховният административен съд.

С влизането в сила на измененията в Наказателно-процесуалния и Гражданския процесуален кодекс през 1998 г., започна да функционира триинстанционното съдебно производство - първоинстанционнно, въззивно и касационно, а със Закона за Върховния административен съд бе уредена и дейността на Върховния административен съд. През 1999 г. бяха приети допълнителни промени в процесуалните закони с цел ускоряване на правораздаването и повишаване на неговата ефективност.

В широк смисъл понятието "съдебна реформа" освен правната основа, създадена с посочените по-горе основополагащи изменения, включва също и:

  • утвърждаване независимостта на съдебната власт;

  • повишаване на професионалното ниво на магистратите;

  • съществено осъвременяване на организацията на работа;

  • отваряне на съдебната система към обществото, включително и чрез създаване на адекватна медийна политика.

  • промени в действащото право - процесуално и материално, с оглед по-нататъшно развитие на правната основа на реформата;

Висшият Съдебен Съвет (ВСС) определя състава и осъществява организацията на съдебната власт. За целта, ВСС има нужда от фундаментално институционално укрепване, включително допълнителни бюджетни средства за увеличаване на административния състав на ВСС и попълването му с професионалисти в областта на финансите, планирането, статистиката, човешките ресурси и др., както и изработването на стратегия, която да формулира проблемите в съдебната власт, включително в изброените по-долу области. В допълнение към това, с цел да се подобри функционирането на системата като цяло, е необходима по-добра координация между ВСС и Министерство на правосъдието (МП), по-специално с Инспектората към министерството.

Укрепване на ВСС се предлага с оглед постигането на следните цели:

  • Усъвършенстване на административната дейност на ВСС чрез привличане на професионалисти в областта на бюджетирането, контрола и планирането;

  • Разработване и приемане на прозрачни критерии за назначаване, за повишаване и за налагане на административни наказания/мерки спрямо съдиите, прокурорите и следователите;

  • Привличане на експерти, които да определят нуждите на всички съдилища и други служби, включително от сгради и компютърно оборудване и да осигурят необходимите за това средства;

  • Разработване на система за контрол и стандарти на професионално поведение за всички магистрати, включително и чрез усъвършенстване на процедурата за снемане на имунитета срещу наказателно преследване в случаите, когато това е необходимо;

  • Създаване с решение на ВСС на специализирано звено, което да води разследване на случаите на корупция във всички звена в системата.

Целта на цялостната съдебна реформа е да отговори най-пълно на обществените потребности от нова правна регулация, с оглед новите социални и икономически процеси в страната, за да се достигне правна стабилност и доверие в съдебната система, за да се превърне тя в съдебна система от съвременен европейски тип. За постигане на посочената цел са необходими както законодателни, така и организационни промени.

Под формата на работни срещи, дискусии и консултации, на основата на консенсус между участниците в Инициативата, бяха определени следните основни приоритети в развитието на съдебната реформа:

  • Обучение на магистрати

  • Реформа на съдебната администрация

Очертани бяха основните направления за усъвършенстване на правната основа на реформата в сферата на материалното право и процесуалните закони.

Структурата на разработената програма се основава на консенсусните приоритети и включва основните направления за усъвършенстване на правната основа за осъществяването им.

1. Статут на магистратите - независимост и отговорност

1.1. Общи положения

С Конституцията от 1991 г. и Закона за съдебната власт (ЗСВ) бяха въведени принципите за независимост на съдебната власт като висше демократично достижение, за нейната самостоятелност и деполитизация. Те не следва да се разглеждат като привилегия на работещите в съдебната система магистрати, а като гаранция за установяване на правов ред в държавата и пълноценна защита на правата на гражданите. Без независима и стабилна съдебна власт е немислимо съществуването на правова държава.

За да бъде съдебната власт истински независима, са необходими:

  • прецизен подбор на магистратите - с добри професионални познания и висок морал;

  • модерна организация на работа;

  • финансова обезпеченост.

Типично за съдебната власт е, че тя е консервативна и затворена. За разлика от законодателната и изпълнителната власт, промените в нея се забелязват след един по-дълъг период на прилагане на законодателството. Континенталният тип съдебна система, каквато е и българската, познава т.н. "магистрат от кариерата", т.е. професионалното израстване е свързано с определена продължителност на специализирания стаж в системата.

От една страна, динамичните промени в обществените отношения и законодателството се отразиха твърде осезателно и върху работата на съдебната система - в нея навлязоха много млади хора, без достатъчно житейски и професионален опит. Опитните магистрати също срещат трудности - при прилагането на постоянно променящото се и понякога противоречиво законодателство. Не е разработена система за професионална квалификация на магистратите. От друга страна - големите финансови интереси и липсата на ефективен контрол върху дейността на работещите в съдебната система, създават благоприятни условия за корупция. При магистрати с нисък морал, несменяемостта им води до безнаказаност.

Съдебната власт не се ползува с доверието на обществото. Освен на обективно съществуващите причини, ниският й престиж до голяма степен се дължи и на нейната затвореност и на липсата на медийна политика. Обществото не е запознато със спецификата на съдебната дейност, с проблемите на правораздаването и с реформата в него.

1.2.Цели

Основната цел на реформата в правораздаването е създаването на силна, професионална и независима съдебна власт.

Правораздаването следва да бъде:

  • ясно регламентирано;

  • добре организирано;

  • да създава условия за бързо и ефективно разрешаване на гражданските спорове и осъществяване на наказателното преследване.

Работата на съдебната система следва да бъде организирана на такова ниво, че да отговоря на потребностите на обществото за утвърждаване на правовата държава.

Законодателната реформа, необходима за развитието на съдебната власт, е приоритет на правителството и парламента и голяма част от предложенията за законодателни промени са залегнали в политическата програма на правителството “България - 2001”. Някои от тях вече са осъществени, други се обсъждат в парламента или се подготвят.

Реформата обаче не може да се осъществи само със законодателни промени. За да заемат магистратите полагащото им се достойно място в обществото, е необходимо те да докажат своята юридическа компетентност, личен морал и отговорност. За да се изградят като професионалисти, е необходимо да бъдат установени критерии за техния подбор и да се създадат необходимите условия за усъвършенстването им.

1.3. Дейности

С оглед постигането на посочените по-горе цели, следва да се обърне внимание на следните приоритети:

1.3.1. Усъвършенстване на механизмите за достъп до магистратската професия

Съгласно чл. 27 и чл. 30 от ЗСВ, съдиите, прокурорите и следователите се назначават, повишават, понижават и освобождават от длъжност от Висшия съдебен съвет (ВСС) по предложение на съответните административни ръководители. В действителност обаче, ВСС не е в състояние да прецени професионалните качества на всички новоназначавани и повишавани магистрати и се осланя основно на преценката на предложителя. Поради липса на кандидати за работа в някои от звената на съдебната система, понякога се назначават лица, които отговарят единствено на формалните изисквания за длъжността.

С оглед на по-прецизния подбор, при първоначалното назначаване на магистратите е необходимо:

  • въвеждане на изискване за по-голям стаж (без този на съдебен кандидат);

  • въвеждане на задължително изискване за минимална оценка за завършено висше юридическо образование (например не по-ниска от добър);

  • широко разгласяване на незаетите щатни длъжности;

  • въвеждане на конкурс при назначаване на незаета длъжност (по документи и чрез изпит);

  • осигуряване на необходимите битови условия за работещите в звената на съдебната система в регионите, където липсват кандидати (жилища, транспорт и др.).

А преди придобиване на несменяемост или повишаване в длъжност и ранг:

  • прецизна оценка за работата от: прекия ръководител, от представител на по-висшата инстанция и от Инспектората при Министерство на правосъдието (МП) по точно установени и написани критерии.

1.3.2. Образование и обучение на магистратите

1.3.2.1. Образование в Юридическите факултети

Постижение на българската държава е изискването за висше юридическо образование на всички магистрати. Тази традиция е установена още в края на миналия век и подчертава особеното значение, което обществото придава на високия професионализъм на натоварените с правосъдни функции.

В момента 10 факултета на различни висши учебни заведения в страната предлагат юридическо образование и издават дипломи за квалификация “юрист”. Въведен е единен държавен стандарт за висшето юридическо образование, съдържащ се в Наредбата за единните държавни изисквания за придобиване на висше юридическо образование по специалността “Право” и професионална квалификация “Юрист”.

В Юридическите факултети студентите се подготвят за всички области на правоприлагането и не е предвидено специализирано обучение за магистрати. За да могат те още по време на университетското обучение да се ориентират за бъдещата си професионална реализация, би могло:

  • да се използуват докрай и пълноценно възможностите на факултативните и избираемите дисциплини за профилиране на образованието;

  • да се развие връзката между теорията и практиката в процеса на преподаване, като се привличат изтъкнати специалисти от магистратурата;

  • да се повиши ефективността на стажовете по време на учебния курс и се усъвършества връзката между юридическите факултети и приемащите стажантите органи;

  • да се изготви работеща система за следдипломна специализация във висшите учебни заведения, достъпна за работещите магистрати;

  • да се усъвършенства формата на държавния изпит като завършващ етап на образованието;

  • да се разработят съвместни програми между Центъра за обучение на магистрати и ВУЗ.

1.3.2.2. Подготовка на съдебни кандидати

За практическото обучение и бъдещата професионална ориентация на завършилите юридическо образование се разчита на задължителния едногодишен практически стаж. Единодушно е обаче становището, че този стаж е формален, неефективен и чрез него не се постигат посочените цели. Съдиите-патрони са претоварени и не разполагат с достатъчно време за практическо обучение на съдебните кандидати, които неравномерно се разпределят между отделните окръжни съдилища. От своя страна и самите стажанти не са достатъчно заинтересовани от практическото си обучение. Теоретико-практическият изпит, който те полагат, е формален и безполезен. За пълноценното провеждане на практическия стаж, е целесъобразно да се внесат следните изменения в Наредба № 30 за подготовката и реда за атестиране на съдебните кандидати и стажант-адвокатите:

  • разработване на специални програми за обучение и изпит на съдебни кандидати, професионално ориентирани към работа в съдебната система;

  • лимитиране на броя на съдебните кандидати в окръжните съдилища и съответното им разпределяне в страната;

  • създаване на система за заплащане на съдиите - патрони;

  • преосмисляне на изпита за юридическа правоспособност с акцент върху практическата му насоченост;

1.3.2.3. Обучение на магистрати

За ефективната работа на съдиите, прокурорите и следователите е наложително както първоначално обучение при встъпването им в длъжност, така и текущо - през целия период на дейността им. През последните години обучението на магистратите се извършва несистемно и некоординирано - от МП и ред неправителствени организации (напр. Правна инициатива за обучение и развитите - ПИОР, Американската асоциация на юристите - ABA-CEELI и др.), но не всички магистрати имат достъп до тях.

Основните проблеми в обучението на магистратите са:

  • недостатъчно средства в бюджетите на МП и на съдебната власт, предназначени за обучение;

  • свръхнатовареност на магистратите, ограничаваща възможностите им за самообразование и организирано обучение;

  • липса на система за обвързване на постигнатото ниво на квалификация с професионалното израстване.

През април 1999 г. беше създадена неправителствената организация Център за обучение на магистрати (ЦОМ), в управителното тяло на който участват висши магистрати, представители на МП, на Съюза на съдиите в България, на Алианса за правно взаимодействие.

Беше изготвена и се изпълнява програмата на Центъра за първата учебна година - октомври 1999 – юли 2000.Тя предвижда прилагането само на две форми на обучение - семинари за начинаещи съдии и конференции за тематично обучение по промените в законодателството - ГПК, НПК, Търговско право, както и по други важни проблеми като съдебна администрация, професионална етика и др.

В процес на изготвяне е учебната програма за следващите 3 години.

Предстои изготвяне и на постоянни програми за:

  • първоначално обучение на всички новоназначени магистрати преди встъпването им в длъжност или непосредствено след това;

  • задължително обучение на новоназначените магистрати през първите три години на стажа им, включващо курсове по:

        • -администрация на съответната съдебна дейност,

          -изготвяне на съдебни актове,

          -връзки с останалите органи на съдебната система и свързани с нея институции,

          -професионална етика и др.

  • текущо обучение на магистрати от различни нива по:

        • -актуални правни и професионални проблеми,

          -право на Европейския съюз,

          -езиково и компютърно обучение,

          -психология, социология, връзки с обществеността и др.

  • обучение при преминаване от едно инстанционно ниво в друго и от едно звено на съдебната система в друго;

  • обучение на ръководителите на отделните звена на съдебната система по администрация и планиране;

  • обучение на съдиите-изпълнители и съдиите по вписванията;

  • обучение на полицейски служители по наказателно и административно право и процес, по проблемите на полицейската етика, превенцията на престъпността, противодействието на корупцията, на престъпността срещу децата, на детската и младежката престъпност, на наркотрафика и незаконния трафик на хора и т.н.

Като следваща стъпка в повишаване нивото на правораздаването е необходимо да се предвиди:

  • изработване на система за обвързване на служебното израстване на магистратите с квалификацията, получена в резултат от обучение;

  • нормативно уреждане на задължителността и общодостъпността на обучението през първите три години на професионалния стаж, чрез промени в ЗСВ.

Професионалното обучение на магистратите е един от безспорните приоритети в реформата на съдебната система. И най-съвършеното законодателство би било безполезно, ако не се прилага от високо морални и компетентни хора. Законодателството е задължително за всички граждани на държавата, но при нарушаването му решаваща роля има съдебната система.

За да изпълни съдебната власт своето предназначение в процеса на утвърждаване на правовата държава, е необходимо да се положат изключително много усилия за повишаване на професионалната квалификация на работещите в нея съдии, прокурори и следователи. Постоянно променящото се законодателство създава много проблеми в процеса на правоприлагане и често води до противоречива практика.

И докато промените в законодателството са от компетентността на изпълнителната и законодателната власт, най-активни в организиране на професионалното усъвършенстване са самите магистрати. В това отношение голяма роля имат неправителствените организации на юристи.

За създаване на постоянно действуваща и добре организирана система на текущо обучение на съдии, прокурори и следователи особено много се разчита на новосъздадения Център за обучение на магистрати. Осигурено е финансиране за първоначалния период от дейността му. Обучението, провеждано от Центъра, следва да е подчинено на следните цели:

  • да се подпомогнат магистратите при тяхното навлизане в професията, развитие на професионалните им умения и съответни на професията етични правила на поведение;

  • да се осигурят възможности за постоянно обогатяване на правните познания на магистратите;

  • да се изгради у магистратите професионално самочувствие, съзнание за независимост и чувство за отговорност в съответствие с високите изисквания на обществото към правосъдието;

  • да се създаде единна ефективна практика в правораздаването.

В средносрочен план изключително важно е Центърът за обучение на магистрати да се утвърди като една постоянно действуваща институция, която да създаде възможност за текущо професионално обучение на всички магистрати в страната. За целта е необходимо и особено важно средствата на съдебната власт, предназначени за обучение на магистрати, да бъдат значително увеличени.

В дългосрочна перспектива би могло да се мисли за превръщането му в публично-правна институция финансирана основно от държавата.

1.3.3. Отговорност на магистратите

1.3.3.1. Дисциплинарна отговорност

Дисциплинарната отговорност на магистратите, както и основанията за снемане на имунитета им срещу наказателно преследване, са законово регламентирани в ЗСВ. С последните изменения на закона от 1998 г. право да възбужда дисциплинарно производство срещу всички магистрати наред със съответните ръководители на звена в съдебната система придоби и министърът на правосъдието.

Законовата възможност за търсене на дисциплинарна отговорност е налице, въпрос на активност и безкомпромисност е, тя да бъде реализирана. В този смисъл особено съществена е ролята на ВСС и на Инспектората при МП.

1.3.3.2. Роля на професионалните съсловни организации

За издигане на професионалния морал и отговорност голямо значение имат и професионалните съсловни организации - Съюзът на съдиите в България (ССБ), Асоциацията на прокурорите и Камарата на следователите. Най-активен от създаването му до сега е ССБ, който от създаването си през 1997 г. организира множество конференции и е един от основателите на ЦОМ, а през месец юли 1998 г. прие Етичен кодекс на съдиите в България.

Ролята на професионалните организации е особено значима за изграждане на съзнание за принадлежност към определена професионална гилдия, за колегиалност и солидарност, за спазването на определени, доброволно приети, правила за поведение.

За издигане престижа на съдебната власт е особено необходимо да се създаде атмосфера на нетърпимост сред самите магистрати по отношение на техни колеги, които с поведението си уронват престижа на професията.

За да утвърдят своята роля, съсловните организации следва:

  • да популяризират дейността си - както между магистратите, така и в обществото;

  • да организират прояви, в които да вземат участие магистрати от цялата страна;

  • да поддържат постоянни контакти с колегите от цялата страна и публично да изразяват тяхното становище по актуални дискусионни въпроси;

  • да участват в изготвяне на програмите на ЦОМ и да се запознават с резултатите от обучението;

  • да създадат структури по места, които да изпълняват предвидените в устройствените актове (устави) цели;

  • да приемат морални правила за поведение (където такива не са приети) и да създадат вътрешен механизъм за проверка и контрол;

  • да защитават професионалните интереси на своите членове, включително и при откриване на процедура за дисциплинарна отговорност.

Наивно би било да се мисли, че тези цели могат да се реализират в кратък срок. При служебната претовареност на магистратите, при липсата на достатъчно средства за финансиране, при присъщите на магистратите скептицизъм и недоверие, при съществуващите комуникационни трудности между тях, въпрос на години е професионалните организации да се утвърдят като авторитетни партньори на ВСС и МП.

В по-далечно бъдеще би могло да се предвиди нарушаването на моралните норми, приети в Етичните кодекси и преподавани в ЦОМ, да стане основание за налагане на дисциплинарно наказание.

1.3.4. Отваряне на съдебната система към обществото

Всички социологически изследвания сочат отчайващо ниския рейтинг на съдебната власт. Тази обществена оценка съвсем не се дължи единствено на липсата на професионализъм и морал у някои магистрати, а по-скоро на непознаване на същността на работата в системата. По правило съдебната власт се занимава с патологията на обществените отношения, с отклоненията от нормалното обществено поведение. Поради естеството на присъщите й функции и крайния резултат от дейността й, съдебната власт рядко среща одобрението на обществото не само в България, но и в общества с трайни демократични традиции и утвърдена ценностна система.

Същевременно самата система упорито демонстрира затвореност, която се засилва и от некомпетентни медийни реакции.

За да се постигне прозрачност в дейността на съдебната власт и за да се отвори тя към обществото, е необходимо:

  • създаване на работна група с участието на магистрати, журналисти, представители на съсловни и професионални организации, на ВСС и на МП, която да изготви концепция за медийната политика на органите на съдебната власт;

  • провеждане на съвместно обучение за журналисти и магистрати (полезен опит в тази насока има Правната инициатива за обучение и развитие – ПИОР);

  • съставяне на практически програми и механизми за опознаване и общуване между магистратурата и медиите;

  • подготвяне на говорители (на отделните съсловни организации, на органите на съда, на прокуратурата и на следствието), които да обясняват актуални въпроси на понятен за обществеността език;

  • създаване на пресслужби към големите съдилища;

  • организиране на обучение на съдебни репортери от лектори - журналисти и магистрати;

  • въвеждане на система от акредитации за определени съдебни инстанции като възможност за преграда пред безотговорни и клеветнически журналистически изяви;

  • популяризиране на резултатите от пилотните проекти, на ПИОР в районен съд Варна и в системата на Апелативна прокуратура Пловдив;

  • създаване на обществен медиен съвет за тематично представяне на съдебната реформа пред обществото, включващ магистрати, адвокати, представители на МП.

2. Съдебна администрация

2.1. Общи положения

Професионализмът на магистратите е изключително важно, но недостатъчно условие за ефективното функциониране на съдебната власт. Със същата степен на важност е и добрата организация на тяхната работа, наричана с общото понятие "съдебна администрация". Това е система от структури, работещи по ясни правила и осъществяващи огромна по обем дейност, подпомагаща работата на съдиите и контактите с гражданите и с другите институции, които работят със съда.

В момента съдебната администрация е организирана върху безнадеждно остарели принципи, липсва единна подзаконова регламентация за работата на следствието, прокуратурата и съда. Водят се множество регистри - основно на ръка, което затруднява получаването на справки от гражданите и адвокатите. Служителите в системата работят при примитивни условия на труд, никой не се грижи за тяхната предварителна и текуща подготовка.

Същевременно магистратите, и особено тези, които са на ръководни длъжности, са натоварени с множество неприсъщи административни и финансови задължения, които отнемат време и не им позволяват да се съсредоточат върху техните основни функции - правораздавателните.

С последните изменения на ЗСВ от 1998 г., окръжните следствени служби бяха обособени като самостоятелни юридически лица. За разлика от съдилищата, които имат дългогодишен опит в работата си като самостоятелни структури със свой персонал, бюджет и организация, следствените служби срещат изключително големи организационни и административни трудности.

Съдебната администрация е неоправдано пренебрегната при извършването на цялостната реформа в системата. Сега действуващата Наредба № 28/95 г. За функциите на служителите в помощните звена и канцеларии на районните, окръжните, военните и апелативните съдилища не отразява необходимостта от модернизиране и оптимизиране на съдебната администрация и нейната дейност. В момента се работи и в МП по усъвършенстване на правната уредба.

2.2. Цели

Пред съдебната система не стои проблемът да напише отново, по малко по-прецизен начин, правила за това как и какви дела да си образува, а да си създаде принципно виждане за това как да се самоуправлява. За да работи съдебната система ефективно, освен повишаване на професионалното ниво на работещите в нея магистрати, абсолютно наложително е още:

  • подобряване на професионалната квалификация на административния персонал в съдебната система;

  • модернизиране на условията за работа;

2.3. Дейности

За изграждане на принципно нова, модерна структура на управление на съдебната администрация е необходимо изготвянето на:

2.3.1. Концептуална рамка за принципно нова организация на работа

Необходимо е да се създаде работна група, с участието на представители на съда, прокуратурата и следствието (магистрати и служители), които да изготвят общо виждане за принципите на организация на работата в съдебната система.

Предлагат се следните основни принципи:

  • изграждане на качествено нова структура на съдебната администрация и въвеждане на автоматизирана информационна система;

  • създаване на съобразени с нея видове съдебни регистри и книги и начин на воденето им;

  • създаване на съобразени с нея видове и брой съдебни служители и изготвяне на подробни длъжностни характеристики;

  • изграждане на нови механизми за управление и контрол на тези служители;

  • създаване на програма и механизъм за обучение на служителите;

  • изграждане на административни служби при големите съдилища за управление на съдебни сгради, финанси и бюджет, помощен персонал, материални активи;

  • Нормативно уреждане и изграждане на “външни”служби (обслужващи пряко съдебната дейност) – за служебна защита, за охрана, за съдействие при връчване на съдебни книжа.

2.3.2. Нормативна уредба и организационни промени в работата на съдебната власт

2.3.2.1. Нормативни изменения

  • Нормативната уредба би следвало да се развие на ниво законов акт – по подобие на Закона за държавния служител, и съответни промени в други закони (в Закона за МВР, в Закона за адвокатурата), с оглед създаване на необходимите помощни структури;

  • на базата на приетата единна концептуална рамка, следва да се разработят подзаконови нормативни актове за работата на следствените служби, прокуратурата и съдилищата;

  • на базата на единните принципи в организацията на работа, следва да се изготви нова програма за съдебна статистика, която да борави с единна терминология и подход.

2.3.2.2. Организационни промени

Успоредно с изменението на нормативната уредба, могат да се извършат и следните организационни промени, осигуряващи коректен и облекчен достъп на граждани и адвокати до съдебните институции, гарантиращ пълноценното реализиране на правата им:

  • създаване на нов механизъм за предоставяне на справки за граждани и адвокати, чрез обособяване на работни места, от които ще се осъществява единствено тази дейност с помощта на въведен софтуер. Това ще осигури на останалите служители спокойствие при изпълнение на техните функции;

  • предоставяне по електронен път на публична информация от службите на съдебната власт на външни потребители (служби и институции, както и на адвокати и нотариуси) - срещу съответно заплащане и при гарантирана защита на информационния продукт;

  • въвеждане фигурата на "съдебния администратор", който в големите съдилища да поеме изпълняваните досега от председателите функции по съставяне на бюджета, по провеждане на търгове и сключване на договори, по поддържане на съдебните сгради, по подбор и контрол на служителите. Препоръчително е съдебният администратор да е с висше юридическо или икономическо образование.

2.3.3. Автоматизиране на административната дейност в съдебната система

Известно е, че в различните звена на съдебната система автоматизацията е на различно ниво. Дори в равни по степен съдилища се ползува различен програмен продукт. Най-тежко е положението в следствените служби, където компютризация почти липсва.

И в тази насока е необходимо създаване на работна група под ръководството на МП и ВСС, включваща магистрати и програмни специалисти, които да изготвят концепция за единна информационна система на съдебната власт. Някои от основните принципи, които би следвало да залегнат в тази концепция са:

  • изготвяне на единен съвместим продукт за деловодно обработване на книжата, постъпващи в отделните звена на системата, който да може да се адаптира към конкретните условия на всяко звено от системата, в т.ч. пренасяне и съхраняване на наличната информация от хартиен на електронен носител;

  • изготвяне на единна информационна система по наказателните дела, с регламентирана различна степен на достъп за различните ползватели, включваща:

        • -полицията,

          -следствието,

          -прокуратурата,

          -съда и

          -Главна дирекция “Главно управление на местата за лишаване от свобода”.

  • въвеждане на единен програмен продукт за статистически данни във всички нива на системата.

  • свързване на информационните системи на отделните съдилища помежду им и с тези на други институции, за обмен и потребление на данни (например на службите по вписванията с данъчните служби и кадастъра, на ВАС с Министерския съвет и т.н.);

  • осигуряване на достъп до информация в Интернет по въпроси, свързани с правораздавателната дейност на магистратите (европейско законодателство, практика на Европейския съд по правата на човека в Страсбург, практика на съда на ЕС в Люксембург и др.).

При автоматизирането на дейността в съдебната система да се приеме подходът “стъпка по стъпка”, като се започне поетапна компютризация на отделни дейности и постепенно се премине към свързването на отделните звена в съдебната система в национална мрежа.

В тази посока се очертават следните приоритети :

На първо място, в най-близка перспектива, е необходимо проучване и анализ на сегашното състояние на съдилищата и всички останали звена на съдебната система, в т.ч. обобщаване на съществуващия положителен опит, на т.нар. “добри практики” в отделни съдилища.

На второ място, в средносрочна перспектива, разработване на програма за компютризиране в гражданското и наказателното правораздаване.

По отношение на гражданското правораздаване през октомври 1999 г. е поставено добро начало със създаването към Висшия съдебен съвет на Експертен съвет за разработване на Единна програма за дейността на съдилищата в гражданското и административното правораздаване.

Необходимо е ускоряване на работата по изграждане на единна информационна система, обхващаща всички звена, през които преминава наказателното преследване. Националният статистически институт отговаря за дейността по изграждане на единна информационна система, но програмата следва да се разработи съвместно от МП, МВР и ВСС.

На трето място, в дългосрочна перспектива, изграждане на единна информационна система на съдебната власт.

2.3.4. Статут и обучение на съдебния персонал

Липсата на квалифициран съдебен персонал се отразява отрицателно върху качеството на правораздаването и върху обществената оценка за работата на съдебната система. Подобряването на работата на служителите безспорно ще доведе до общото подобряване на работата в системата.

2.3.4.1. Статут на съдебния персонал.

Служителите в звената на съдебната система нямат качеството на държавни служители по смисъла на Закона за държавния служител (ЗДС). С оглед особеностите на тяхната работа и отговорността, която носят за качеството на правораздаването, техният статут следва да бъде специално уреден чрез допълнение на ЗСВ, или в отделен закон.

Функциите и отговорностите на съдебните служители, както и изискванията за професионална квалификация следва обаче да бъдат детайлно регламентирани в подзаконов нормативен акт, който при спазване разпоредбите на съответния закон да отчете спецификата на тяхната работа.

2.3.4.2. Обучение на съдебния персонал

С оглед споменатата по-горе липса както на първоначално, така и на текущо обучение за съдебния персонал, следва:

  • МП съвместно с Министерство на образованието и науката да изготви програма за обучение на съдебни служители, която да се преподава в специализираните средни училища;

  • завършилите успешно специализираното обучение кандидати да се назначават с предимство на вакантните длъжности;

  • МП съвместно с ЦОМ да изготви програми и да провежда текущо обучение на вече работещите в съдебната система;

  • обучението да приключва с изпит, резултатите от който да влияят върху трудовото възнаграждение и служебното израстване.

Реформата в организацията на работа и нейното постепенно автоматизиране са вторият важен приоритет в съдебната реформа, който може да се реализира основно чрез усилията на работещите в системата, в тясно взаимодействие с МП и ВСС.

И докато обучението на магистратите все пак е стартирало, реформата в административната дейност тепърва предстои да бъде обсъждана.

За провеждането й ще са необходими най-малко 5 години, през които биха могли да се реализират посочените в 2.3. дейности.

3. Усъвършенстване на правната основа на реформата

3.1. Общи положения

През последните десет години както цялото българско общество, така и съдебната система се реформират. Обществено-политическите промени намират израз в постоянна промяна на законодателството. Върху работата на съдебната власт се отразяват както нормативните актове, чието предназначение е прякото реформиране на правораздаването, така и всички останали законодателни изменения, които следва да се прилагат. Несъвършенствата на законодателната дейност най-ясно се забелязват в процеса на правоприлагането.

Необходим е цялостен преглед на действащото законодателство, с оглед отмяна на анахронични или противоречиви правни норми. На базата на този преглед следва да се утвърди една съвременна и хармонична правна основа за регулиране на обществените отношения, която при зачитане на българските правни традиции постепеннно да приведе националното законодателство в съответствие с изискванията на Европейския съюз.

3.1.1. Относно материалното право

Материалното право има за цел цялостното уреждане на обществените отношения. То се прилага не само от правораздавателните органи, а е задължително за всички правни субекти. Привеждането на законодателството в съответствие с изискванията на новите обществено-икономически отношения и на европейските стандарти не е само част от съдебната реформа, а е съществен елемент от цялостната правна реформа в държавата.

Като се има предвид обаче, че при нарушаване на законодателството споровете се разрешават в съда, в неговата дейност като във фокус се събират недостатъците и противоречията, съдържащи се в действащото право. Качеството на материалното право косвено се отразява както върху качеството на правораздаването, така и върху общественото доверие в правосъдната система. От тази гледна точка, се предлагат някои законодателни промени в действуващото материално право.

3.1.2. Относно процесуалните закони

Процесуалните закони определят правилата за функциониране на системата на правораздаването. Докато те не бяха променени в съответствие с изискванията на Конституцията за въвеждане на триинстанционното съдебно производство, съдебната реформа съществуваше само на книга. След процесуалното регламентиране на това производство през 1998 г., реформата вече е в ход. Динамиката на обществените отношения и логиката на самата реформа изискват и в бъдеще системата на правораздаване да продължи да се реформира.

Политическите промени от 1989 г. поставиха началото на радикална правна реформа в областта на наказателния процес. Наказателно-процесуалният кодекс (НПК) беше един от първите закони, в които още в началото на 1990 г. бяха направени промени. В последствие бяха внесени много нови изменения, създаващи по-големи гаранции за спазване на правата на човека. Като цяло обаче, промените бяха спорадични и често противоречиви. Липсваше цялостна концепция за насоките, в които трябва да се проведе реформата в наказателния процес като дълготрайна философия за наказателно-процесуалната система за години напред.

Опит за съществено осъвременяване и хармонизиране с европейското законодателство са действащите от 1.01.2000 изменения и допълнения в НПК. С въведените през 1998 г. съществени промени в Гражданския процесуален кодекс (ГПК) бе засилено състезателното начало в гражданския процес, с акцент върху ролята на съда като безпристрастен арбитър. Променена беше същността на второинстанционното производство - от контролно-отменително, то се превърна в производство по съществото на спора, създаващо по-големи възможности за страните да представят всички необходими доказателства. И тъй като въззивният съд решава спора по същество, а не го връща за ново първоинстанционно разглеждане, се създават условия за по-бързо приключване на делата.

Касационна инстанция е само Върховният касационен съд (ВКС), който се произнася единствено по правни въпроси - проверява материалната и процесуалната законосъобразност на решението, без да навлиза във фактическата страна на спора.

Въпреки радикалните промени в областта на гражданското правораздаване, за да се постигне максимална бързина и ефективност при разрешаване на гражданско-правните спорове, са необходими както по-нататъшно усъвършенстване на гражданския процес, така и използване на алтернативни способи за разглеждането им.

 С действуващата Конституция се постави основата и на реформата в административното правораздаване. Възстановен бе Върховният административен съд (основан през 1912 г. и закрит през 1948 г.) и беше приет Законът за върховния административен съд (ЗВАС).

3.2. Цели

За да се утвърди съдебната власт като третата власт в една правова държава, за да допринесе тя за установяване на правна сигурност и стабилност в обществото, е необходимо да се приемат и по-нататъшни решителни промени в областта както на материалното право, така и на процесуалните правила. Промените следва да се извършват синхронизирано, като се зачитат утвърдените в страната правни традиции и се съобразяват потребностите на съвременното общество, както и изискванията към законодателството на България с оглед сближаването му с правото на ЕС.

  • Следва да се утвърди принципът на равенство на страните в гражданско-правните отношения, на създаване на сигурност в гражданския оборот;

  • Промяната в законодателството следва да е насочена към спазването на основните човешки права и свободи в наказателното право и процес;

  • Задължително да се създадат условия за осигуряване на ефективна правна помощ за гражданите;

  • В правната система следва да се утвърди принципът на равенство между гражданите и органите на властта чрез създаване на ясна регламентация за атакуване на административните актове;

  • За по-ефективно и бързо разрешаване на споровете, следва да се регламентира въвеждането на алтернативни способи за тяхното разглеждане;

  • Да се усъвършенства правната основа на реформата с цел свеждане до минимум на условията за корупция в съдебната система.

3.3. Дейности

Народното събрание е единственият законодателен орган в България. На базата на приетите от него закони органите на изпълнителната власт издават подзаконови нормативни актове. За да се усъвършенства правната основа на реформата в съдебната власт, следва да се предвидят промени в някои конкретни области на правото.

3.3.1. Необходими промени в гражданското право и процес

3.3.1.1.Гражданско право

През последните десет години гражданското право на страната се промени основно, тъй като се налагаше гражданските правоотношения да се уредят с оглед на преминаването на икономиката от планова към пазарна, както и да се приближи българското право към европейските стандарти. Множеството изменения в законодателството са не винаги синхронизирани и водят до противоречиви резултати при правоприлагането.

Общо в областта на гражданското законодателство би могло да се препоръча:

  • вътрешно терминологично съгласуване на нормативните актове;

  • синхронизиране на регламентацията на аналогични или сходни хипотези;

  • постоянно съблюдаване на изискванията за възприемане на европейските стандарти.

Препоръчителни са следните промени в някои от отделните клонове на гражданското право:

Вещно право:

  • създаване на нова система за регистриране на недвижимата собственост - преминаване от "персонална" система на вписване към "реална" система, с цел създаване на действителни гаранции за сигурност при сделките с недвижими имоти.

Облигационно право:

  • допълване на съществуващата законова регламентация с оглед изискванията на Римската конвенция от 1980 г. за приложимото право при договорни задължения.

Банково и търговско право:

        • привеждане в синхрон на Търговския закон (ТЗ), като общ закон, и Закона за банките (ЗБ) като специален, по отношение на противоречивата регламентация на банковите сделки;

        • съвременно, съобразено с европейските стандарти, регламентиране на:

        • -банковата гаранция,

          -банковия кредит,

          • -кредитното писмо,

          -потребителския кредит;

        • стимулиране на борсовата търговия с ценни книжа чрез:

        • -освобождаване на режима за търговия с някои класове акции, изключени от гражданския оборот,

          -предвиждане на възможност за свободно договаряне на консолидирани пакети акции.

        • законодателно регламентиране на електронната търговия и електронния подпис - вече е изготвен законопроект от експерти на Центъра за изследване на демокрацията и представители на заинтересованите институции;

        • извършване на преглед на действащите подзаконови нормативни актове, които често дават първично нормативно регулиране, каквото би следвало да се даде в ТЗ или ЗБ.

Семейно право:

Изготвен е законопроект за нов Семеен кодекс (СК), предвиждащ регламентиране по актуален начин на:

  • режима на имуществените отношения между съпрузите;

  • осиновяването;

  • мерките по отношение на децата и др.

Необходимо е да се разработи система от законодателни и социални мерки за:

  • по-пълна и ефикасна закрила на детето;

  • подпомагане на семейства, чийто брак е в криза, или са налице проблеми във взаимоотношенията между родители и деца;

  • въвеждане института на посредника при разглеждане на дела за развод и при спорове за родителски права;

  • регламентиране на съвместното съжителство без брак;

  • въвеждане на бързи процедури за защита срещу насилие в семейството;

  • предвиждане на възможност за преуреждане на имуществените спорове по заварени от новата уредба бракове.

Трудово право:

  • актуализиране на регламентацията на трудово-правните отношения, с оглед съвременните икономически условия;

  • предвиждане на защита срещу крайно несправедливи клаузи в трудовия договор, наложени от работодателя;

  • усъвършенстване на законодателната уредба относно срочните трудови договори с оглед защитата на работника от опасността да бъде поставен в условията на "верижни" срочни трудови договори;

  • прецизиране на правната уредба за предявяване на иск за недействителност на трудовия договор, което да може да се извършва съобразно общите принципи на гражданското право и инцидентно в друг трудов спор;

  • привеждане на някои категории съдебни решения по трудови спорове в съответствие с новите принципи на гражданския процес - решения, които съгласно сега действуващата уредба се разглеждат само от една съдебна инстанция без възможн

 
CSD.bg
 
E-mail this page to a friend Home | Site map | Send a link | Privacy policy | Calls | RSS feed Page top     
   © Center for the Study of Democracy. © designed by NZ